减负：艰难中前行

2018年2月底，教育部、民政部、人社部、工商总局四部门办公厅联合发布《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》，对一些校外培训机构存在的“有安全隐患、无证无照、‘应试’倾向、超纲教学”等群众反映最强烈的六类突出问题，联手排查、全面治理。

中小学减负，再次成为舆论关注的热词。今年的政府工作报告也明确提出，着力解决中小学生课外负担重的问题。

从以前老百姓关注的学生“课业负担”到如今的“课外负担”，一字之差，折射出“减负”这个老大难问题已呈现出新的特点，也引发今年全国两会代表委员的持续关注。

减负，历史回顾

学生减负问题由来已久。

据不完全统计，自1955年7月教育部发出新中国第一个“减负令”——《关于减轻中小学生过重负担的指示》以来，国家层面以专门文件方式发布的“减负令”就有10道，若将附带在其他工作的文件计算在内，已出台的“减负令”多达50多道。如果将地方出台的“减负令”算进来，过去60余年，我国出台的学生“减负令”多达上百道。

其实，过去60多年的学生减负实践，记录了中国社会的变迁，也折射出中国发展的不同阶段、不同时代社会、家庭对于教育的不同诉求，以及因时而异的社会价值观。

梳理国家层面以专门文件方式发布的10道“减负令”，记者发现，每一道“减负令”所对应的“症状”，都是因片面追求升学率所导致的学生课业负担过重。稍微不同的是，不同时期学生课业负担的程度与社会片面追求升学率的形式和程度各异。

有学者曾用“三超五多”来描述学生学业负担过重的状况，就是“超纲、超量、超时”和“资料多、考试多、竞赛多、补习多、作业多”。

过去60多年，围绕什么样的课业负担才算过重，社会各方一直在争论。但是，回顾过去60余年围绕学生减负所展开的历次争论，不难发现，对于学生减负，社会所形成的一个普遍共识是，如果课业负担影响了学生身心健康发展，增加了学生的心理负担，使学生的兴趣爱好、自信心受损，那么，这样的学习负担就超出了学生的承受力，属于负担过重。

毫无疑问，学生学业负担的这种界定，对于当时聚焦问题和寻找“病灶”具有积极意义。因此，每一次争论过后留下的“遗产”，就是相关部门出台的与当时争论的焦点问题相对应的“减负令”。

根据1955年7月教育部发布的《关于减轻中小学生过重负担的指示》，当时的“减负令”出台背景，就是针对学生课业负担过重。《指示》要求各地有效解决中小学生负担过重问题，并提出解决学生负担过重的基本办法，就是改善教材、提高教师水平、改进学校领导。

当时的教育部根据《指示》的精神，于当年9月2日又颁布了《关于小学课外活动的规定的通知》，对课外活动的内容时间和实施细则进行了明确规定。这份指导中小学课外活动的文件，引导和促进了课外活动的开展。这意味着缩短学生学习时间、把学生从排得满满当当的学科知识学习中解放出来，成了当时减轻学生学业负担的一条重要途径。

这种治理思路也频繁出现在此后的学生“减负令”中。只是与21世纪以来的减负不同，上世纪五六十年代的减负对象不仅包括中小学，还涵盖了大中专学校。比如，1960年5月15日发布的《关于保证学生、教师身体健康和劳逸结合的指示》就明确要求，学生每天的学习时间（包括自习和劳动时间在内），高校不得超过9小时，中等学校不得超过8小时。

除了对学生每天学习时间做明确规定外，对于中小学阶段频繁而试题烦琐古怪的考试，国家层面也曾给予过高度关注。例如，1964年5月发布的《关于克服中小学学生负担过重现象和提高教育质量的报告》提出，对学生学业成绩的考试、考查是必要的，不要采取突然袭击的办法，或以烦琐古怪的试题和种种清规戒律，去束缚学生。要坚决减少考试和测验的科目和次数。在课业负担减轻以后，适当开展学生课外科技、文娱、体育活动和课外阅读的组织和指导。

进入上世纪80年代，随着改革开放的深入推进和高考制度的恢复，整个国家百废待兴，尤其是社会经历了十年“文革”，人们对于知识空前渴求。为了多出人才、快出人才，全国许多地方的学校或自行增加教学内容，或超越教学大纲、提高教学内容的难度，或大办各类竞争、大兴题海战术。

针对当时社会反映强烈的这些问题，1988年5月国家发布的《关于减轻小学生课业负担过重问题的若干规定》提出，要严格按照上级教育行政部门颁发的教学计划组织教学。各科教学要严格按照教学大纲进行，不得任意增加教学内容，额外提高教学要求。要按照教学计划的规定量布置课外作业。要控制考试次数。要保证教学计划规定的体育、文娱、科技、劳动和各种集体教育活动的时间。要保证学生课间、课后、节假日和寒暑假的休息时间。要控制各种竞赛的次数。要热情帮助后进学生。

进入上世纪90年代后，社会对于学生课业负担重的讨论，主要集中在中小学阶段因作业过多导致睡眠不足上。从1990年、1993年和1994年出台的3份“减轻中小学生过重课业负担的意见”中，不难看出当时的问题所在。比如，1994年6月发布的《关于全面贯彻教育方针，减轻中小学生过重课业负担的意见》规定，高中各年级每日作业量由各省制定，且“原则上保证小学生每日有9小时以上的睡眠，初中生9小时睡眠，高中生8小时睡眠”。

记者在统计分析历次的“减负令”时发现，2000年前，国家层面发布的“减负令”，聚焦的主要是课堂内的学业负担。因此，彼时的“减负令”，几乎都把“不得随意增减课程设置和教学时数、不得任意增加教学内容、要严格控制考试和竞赛次数以及限制作业量、控制计划外教辅使用量”等，作为治理学生负担过重的“药方”。

也就是说，自1955年至2000年这一时期，不论是1955年7月发布的《关于减轻中小学生过重负担的指示》提出解决学生负担过重的基本办法是“改善教材、提高教师水平、改进学校领导”，还是此后多道“减负令”根据不同学段明文规定的每天学习时间长短，我国中小学减负的“主战场”始终是在校内，对的“症”基本都是“学校病原”。

减负，问题来由

真正的标志性变化，始于2000年。

进入21世纪后，中国人的“名校情结”和“跳龙门”思想依旧，社会片面追求升学率的价值取向也并未改变。但是，在回应了缩短中小学生在校学习时间的社会民意诉求后，中小学生在校时间压缩，逐渐成了学校的常规操作。这种通过缩短在校学习时间的减负，也逐渐衍生出一些其他问题：孩子提前放学后，家长就遇到了每天下午3点半后接孩子难的三点半难题。于是，对于这种新的市场需求，校外培训机构如雨后春笋般应运而生，学生的相当一部分学业负担转移到了校外培训机构。

这些伴生问题的出现，使我国中小学减负的“战场环境”发生了显著改变：过去专攻校内减负的“一维空间”，已经转换成了既有学校又有校外培训机构的“多维空间”。

对比分析2000年后发布的“减负令”，记者发现，这些“减负令”在重申此前多道“减负令”关于控制考试、控制竞赛次数、教学要严格遵循教学大纲等内容的基础上，从制度性安排的角度，又开出了不少新的“药方”，提供了多个政策选项。比如，2000年1月发布的《关于在小学减轻学生过重负担的紧急通知》首次提出，小学生学业评价取消百分制，同时要求在已经普及九年义务教育地区坚决落实小学免试升初中的规定。

这些制度性安排，不仅将减负由此前校内缩短学习时间、压缩作业量、对教材删繁就简、降低难度，调整成用考试评价、就近入学等政策工具来为学生减负，其治理理念还成了此后国家减负政策的“压舱石”。

2004年6月教育部出台的“五坚持五不准”，就是在重申此前政策的基础上，再次明确，“义务教育阶段公办学校一律实行免试就近入学，不准按照考试成绩排队”。针对“占坑班”及校外文化课补习热等社会新苗头，2013年8月出台的《小学生减负十条规定》明确提出严禁违规补课、公办学校和教师不得组织或参与举办“占坑班”及校外文化课补习，试图拧紧“学校减负、社会增负”和“教师减负、家长增负”的制度阀门。

然而，日趋复杂的“战场环境”，使中小学减负陷入学校减负、校外增负的恶性循环，这也在客观上导致了治理效果大打折扣，久治不愈。这个问题一直持续到今天。

对此，2018年3月16日，在十三届全国人大一次会议记者会上，教育部部长陈宝生表示，减负问题始终没有彻底解决，原因是多方面的，每一个人心里面都有一本账，都知道总体上负担为什么没减下来，都知道自己孩子的负担是谁加上去的，“每个家长心里清楚，每个老师心里清楚”。

陈宝生说：“近年来各种成功学、培训机构的广告满天飞，带来的结果就是家长的口袋空了、学生的负担重了、学校的教学秩序乱了。一些不符合教育规律、不符合孩子健康成长需求的理念到处流传，给家长制造焦虑，给孩子制造负担，这种现象绝不允许。”

陈宝生说：“全社会都要提高自己的教育素养，不要盲目追求那些成功学，那些培训机构炫耀的培训成绩单、广告词，很多都是‘鸡汤加忽悠’。鸡汤喝得众人醉，错把忽悠当翡翠，这是不行的，不听忠告听忽悠，负担增加人人愁。所以，我们要改变这种状况，要提高教育素养，不要听信那些似是而非的理念，要按照教育规律办事，按照学生身心发展规律来办事，让他们健康成长。”

重庆市教科院专家邓平认为，造成校外教育培训热的原因，还有义务教育不均衡，以及用单一的分数标准来评价学生，导致以应试为特色的教育培训机构火爆。

2018年2月，教育部、民政部、人社部、工商总局四部门办公厅联合发布《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》，将治理的矛头对准了校外培训机构。这也是我国减负60多年来第一次明确动用政策工具向校外培训机构“开刀”。

陈宝生在记者会上表示，要砍断教师和培训机构在教学方面的联系纽带。培训机构可以搞各种培训，但是不能搞超前教学、超纲教学，义务教育阶段涉及的各科都不能搞。还要割断各类考试、考评、竞赛成绩和招生的联系，不把它作为招生的凭据。此外，陈宝生还提出要综合治理，建立健康的教育秩序，构建风清气正的教育生态，使过重的学业负担逐步降下来。

减负，如何破局

2018年春天，在中小学减负的“战场环境”由一维走向多维的社会情境里，四部门已经联袂开展校外培训机构专项治理。在今年的全国两会上，“减负”问题再次引起各方面的浓厚兴趣和高度关注。

针对部分舆论担心过于强调减负，影响学生正常学习的情况，3月16日的记者会上，陈宝生厘清了一些概念。他认为，所谓减轻学生的学业负担，指的是违背教学规律和学生身心发展规律、超出教学大纲、额外增加的内容，“我们把它叫作负担。在正常范围内的，我们把它叫作课业、学业，叫作必须付出的努力。这一点，我觉得应当把它区分一下”。

在这样的分类基础上，陈宝生提出减负的五个要点：一是从学校减，即从学校教学“减负”；二是校外“减负”，主要是规范教育秩序，治理整顿各类培训机构；三是考试评价“减负”，完善学业考试办法，建立素质综合评价制度，不允许以分数高低对学生排名，不允许炒作“高考状元”。四是老师教学“减负”。老师要按照大纲足额授课，绝不允许课上不讲课下讲、课上少讲课后讲，甚至鼓励引导学生参加培训。五是家长和社会“减负”，使全社会提高教育素养，树立正确的成才观、成功观。

不少代表委员建议，从根本上解决“减负难”问题，需要综合施策、全社会共同发力。“很多人认为好学校的评价标准，就是升学率高，好学生的标准就是学习成绩好，用分数这个单一标准来评价孩子和学校，造成减负缺少内在动因。”全国政协委员、天津市教委主任王璟建议，社会要引导学校、家庭树立正确的教育观念，努力让学生根据自己的兴趣爱好在不同领域发挥特长，按照不同途径去成才。

全国政协委员、山西省副省长张复明则建议，国家要加快推进中高考制度改革，落实学校招生自主权，建立多元评价、等级评价、分类评价体系。

孩子的课业负担重也来自学校简单而低水平的重复训练，缺乏有针对性的强化与自由想象。对此，全国政协委员、华东师范大学副校长戴立益认为，“减负”并不意味着不留作业，更不是说让学生完全没有学习的压力，“减负”是要把学习的主动权真正交给学生，同时加大教师培训力度，提升教师水平，从而提高教学质量。对于学校来说，要开发多样化的课程供学生自主选择，让每一名学生都能够主动地、最大限度地发展自己。教师也要转变，要从关注学习成绩本身转向关注学生学习的全过程，可以通过大数据采集与分析，了解学生成长经历、知识基础、认知特点，从而进行个性化的指导和精准助学，提高“减负”效果。

对于新一轮减负，复旦大学高等教育研究所副教授徐冬青建议，相关部门可以针对各种认识误区和偏差，正本清源，从现实出发，统筹协同治理。仅靠教育部门内部减轻学生课业负担，往往收效甚微，要想跨越“减负陷阱”，必须厘清各类主体的责任，只有政府、市场、家庭、学校、教师承担了各自的责任，并建立问责机制，才能真正将学业负担减下来。

各方观点

近年来，围绕减负减与不减、减什么、如何减的讨论声不断。这些年，家长、学校、专家和两会代表委员到底争论的焦点是什么？为此，我们对各方代表性观点进行了梳理。

专家、代表委员：减负是项系统工程

▲复旦大学教授徐冬青等提出：跨越“减负陷阱”，必须厘清政府、家庭、学校、教师的主体责任，并建立问责机制。政府要履行对各类办学机构和教育教学行为规范、治理、引导的责任。按照疏堵结合的思路，学校应建立“弹性离校”、课后服务等制度，用制度化的方式推动学校满足必要的课外辅导需要，校内教学严格实行“零起点教学”，解决家长的后顾之忧。

▲全国人大代表唐江澎、全国政协委员胡卫等提出：应综合施策抑制校外培训机构野蛮生长。提高和规范校外培训机构的准入门槛，规范校外培训行为，使之有序，成为正常学校教育教学的良好补充，是给孩子和家庭减负的有效举措。要严禁中小学校违规补课，规范从教行为，严明教师管理纲纪。斩断校外培训与升学之间的利益链条。同时要联手工商等有关部门综合施策，建立校外培训机构规范管理的长效机制。

学校：减负需要校内外兼修

▲南昌师范学院教育评估院院长叶存洪等提出：“校外增负”已影响学校教育的生态。校外培训机构往往以高强度培训、大量做题、提前教育、全民奥数等模式，培训学生的“应试”技巧，裹挟家长带着孩子拼命抢跑，无形中增加了家长的群体焦虑。一些校外培训机构还与公立名校联手，实现对优质生“掐尖”，更助长了家长对校外培训机构的需求。

▲北京市门头沟区京师实验小学校长乔锦忠等提出：校外培训机构应定位于提供特长教育。课外辅导机构是公立教育和民办教育的补充，应定位于提供特长教育。正规的学历教育，还是应该由公立和私立学校来提供。无论是公立还是私立学校都应该是非营利机构，一旦市场化，教育就会失去利他性，其最为重要的道德教育就可能被忽略。

家长：减负，想说爱你不容易

▲家庭现已陷入“校内减负校外补”的怪圈。校内减负使家庭付出了巨大的时间、物质成本。孩子早早放学谁去接？家庭作业怎么就变成了家长作业？另一方面，校内减负把教育的责任推给家庭，而考试选拔机制和竞争犹在，造成的结果是降低和弱化了公立学校的地位、作用和教师的威信，而私立学校、贵族学校、知名校外培训机构迅速膨胀，校外补习费用成为家庭一笔沉重、又不得不花的费用。

▲校内减负不利于教育公平，呼唤教育回归学校。把教育孩子的任务推到家庭尤其对底层的孩子不公平。越往底层，父母能够提供良好教育环境的可能性越小，尤其对于贫困地区的孩子更是如此。孩子们在学校待的时间越长，公立学校教育水平越高，孩子们在总体接受的教育上就越平等。

政策回顾

▲1964年5月发布《关于克服中小学学生负担过重现象和提高教育质量的报告》。《报告》提出，对学生学业成绩的考试、考查是必要的，不要采取突然袭击的办法，或以烦琐古怪的试题和种种清规戒律，去束缚学生。

▲1988年5月发布《关于减轻小学生课业负担过重问题的若干规定》。《若干规定》提出，各科教学要严格按照教学大纲进行，不得任意增加教学内容，额外提高教学要求。

▲1994年6月发布《关于全面贯彻教育方针，减轻中小学生过重课业负担的意见》规定，高中各年级每日作业量由各省制定，且“原则上保证小学生每日有9小时以上的睡眠，初中生9小时睡眠，高中生8小时睡眠”。

▲2000年1月发布《关于在小学减轻学生过重负担的紧急通知》。《通知》重申小学一、二年级不得布置书面作业，不得购买计划外教辅；首次提出小学生学业评价取消百分制；禁止任何部门团体违规举办小学生竞赛活动；同时要求在已经普及九年制义务教育地区坚决落实小学免试升初中的规定。

▲2013年8月颁布《小学生减负十条规定》。《规定》提出，阳光入学、均衡编班、“零起点”教学、不留作业、规范考试、等级评价、一科一辅、严禁违规补课、每天锻炼1小时、强化督查。

▲2018年2月印发《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》。《通知》强调，坚决治理一些校外培训机构存在的“安全隐患、无证无照、应试倾向、超纲教学”等人民群众反映强烈的六类突出问题。